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区域观察家|专访陈耀:稳经济、培育新增长极 县城建设将承担部分使命
2023-01-02 08:06:49 来源:澎湃新闻

从“百强县”“千亿县”到摆脱贫困不久的832个县,我国县域数量多、范围跨度广。县域经济是国民经济基本单元,也是区域经济的重要组成部分。


(资料图片仅供参考)

以县城为中心、乡镇为纽带、农村为腹地,县域经济注定有乡村的基因和城镇的底色。

县域经济的提法并不新鲜,但站在当下,它有了新的发展机遇,该如何看待?县域经济发展没有标尺,该怎样分类指导?作为县域经济的领头羊,“千亿县”被赋予怎样的新期待?特色产业是否是县域经济发展一条很好的路径?县域是否会形成对产业的过度依赖?那些资源禀赋一般、产业基础薄弱的县域,未来又在哪里?

针对这些问题,近日,澎湃新闻记者专访了中国区域经济学会副会长兼秘书长陈耀。

当前,县域经济总体上比较薄弱,但从另一个角度看,县域经济蕴含发展的潜力。“我国1800多个县,除了百强县,绝大部分县的能量有相当一部分没有发挥出来,如果再有200个、300个县发展起来,整体县域经济的规模就会很大。”陈耀说。

澎湃新闻:您认为当前区域发展中最需要关注的问题是什么?

陈耀:区域发展,不同时期的问题不一样。我认为现在的重要问题是,按秦岭-淮河线划分,北方与南方发展的差距近几年在拉大。从经济总量上看,北方经济总量占全国的份额在不断减少,过去北方、南方大体上分占40%、60%,现在北方约占35%,南方已经占到65%,这是在“十三五”期间就有的5个点的变化,一增一减;从增长速度上看,全国经济增速靠后的省份基本上都在东北、华北和西北部分地方。

为什么关注南北差距问题?这是从国家战略和政策的角度出发,哪些地区长期经济增长缓慢,哪些地区属于“问题区域”,区域政策、国家政策就要解决发展困难的地方,扶持弱势地区。

区域发展的差异在各方面都有体现,比如在县域经济上,中国县域经济比较发达地方主要是沿海地区,近70%的百强县都是在东部发达地区,如江苏、浙江、山东的县域。

澎湃新闻:县域经济是区域经济的重要组成部分,您如何看待当下县域经济发展的新机遇?

陈耀:县域量大面广,总体数量多,单个体量小,呈散落分布,是连接城市和乡村的纽带,县域是我国行政区划的一个基本单元,而县域的中心——县城,则是我国城镇体系中的最小单元。县域经济具有基础性地位,涉及“三农”(农村、农业、农民),主要跟“农”字打交道,县域经济总体上比较薄弱,经济体量、发展动能都相对弱一些,同时,县域相对来说又是资本人才等要素资源不太青睐的地方。从另一个角度讲,县域经济蕴含发展潜力,我国1800多个县,除了百强县,绝大部分县的能量有相当一部分没有发挥出来,如果再有200个、300个县发展起来,整体县域经济的规模就会很大。

当前,中央从顶层设计上重视县域经济,“壮大县域经济”的提法在党的十六大首次提出,经过多年发展,现在的县域经济发展面临新的机遇。

第一,现在县域经济和当时起点不同,832个国家级贫困县全部摘帽,进入全面实施乡村振兴战略的新发展阶段。由于乡村大都包含在县里,乡村振兴是县域经济发展的重头戏,在新征程新起点上,县域经济发展的目标之一,是让乡村繁荣起来,让农民富起来。需要注意的是,乡村振兴又与县城发展密切联系,县城的发展可以带动乡村振兴,往往县城发达的地方,县域里的乡村也是很繁荣的,城乡差距也小一些,这是工业反哺农业、城市支援乡村的必然结果。

第二,从城镇化的角度看,建设好县城也是推动新型城镇化的需要。县城总体上在县域经济里起到龙头拉动作用,是县域人口和产业相对集聚的地方,除了农业,县城主要发展二、三产业,当前以县城为代表的中小城市发展不足,各类设施建设欠账较多,基本公共服务水平较低,吸纳人口的规模和能力较小,今年5月发布的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》,释放了重要信号,即以县城为载体的新型城镇化,会成为国家新型城镇化一个新的着力点,从而吸引各类要素,包括资本、劳动力、人才向县城涌入,把县城的载体作用和发展潜能充分利用起来、挖掘出来。需要注意的是,这里的县城不仅是县域行政中心,也包含县域里一些特大镇,这些地方要推动城镇化建设,承载和集聚更多的人口和产业,这也是目前县域经济发展的重要方向之一。

第三,从经济增长引擎角度看,当前我国经济增长下行压力加大,要稳住经济基本盘,培育新增长极,那么县城的建设无疑将承担一部分使命,将拉动投资、拉动消费,扩大内需。虽然可能每一个县的体量不大,但是县城的数量很大、分布很广,汇聚起来对国家整体经济增长也会起到很大的拉动作用。

澎湃新闻:我国县域数量众多,在发展县域经济时需要注意什么?

陈耀:县域经济发展,首先要区分类型。我国县域千差万别,要分不同类型指导,这是政策制定者要考量的基本因素。总体上看,有几种类型比较重要,需要有针对性的指定发展政策。

一类是县域区位条件比较好,地处大都市周边、都市圈或城市群内部,它们接受大城市辐射带动比较强,比如一些百强县,针对这种类型的县域,从政府角度讲,不需要过多地干预,可以按照市场化去发展,政府主要通过编制合理规划,引导社会资本建设,不需要政府投入很大的财力物力,但是这样的县比例并不是很多。

另一类县域数量比较多,区位条件不太好,大部分地处偏远,接受大城市辐射带动较弱。其中又分为几种,一种是粮食大县,主要功能是保障国家粮食安全,其中很多县受到国家重点支持,在发展中要严格避免耕地的非农化、非粮化;一种是生态功能县,主要任务是保护好生态,国家对这些县每年都有一些财政支持,当然力度还可以加大,因为它们在保护生态上付出了一些代价,有一些生态区,不允许搞建设,比如在国家公园、国家自然保护区,这些地方的县域经济发展受到很大限制,主要靠政府财力支持,适当发展一些对环境友好的特色产业;还有一种是边境县、口岸县,这是最偏远的,它们的功能主要是维护边疆安全、国防安全,这些县域的发展相对比较困难,更多是靠政府的力量去扶持,甚至要通过横向转移支付来帮助。

此外,还有一类县域需要考虑,就是长期人口流失严重、人口规模不断递减的县域,可以考虑适当地进行撤并。

发展县域经济除了分类指导外,还需要规避发展的盲目性。搞大拆大建、不注意保护历史文化、一味向着大城市的体量去拓宽,甚至大量举债搞建设,造成债务风险。这些不仅不符合集约化、紧凑化的城镇发展方针,也破坏的历史文脉,让县域发展陷入困境。

县域的发展特别是县城的建设,还要注意避免“千城一律”、“千城一面”,要注意突出特色,像云南一些民族地区的县城建设的非常有特色,建筑风貌上体现民族文化风格,设计理念注重环保。

澎湃新闻:作为县域经济的领头羊,全国“千亿县”数量已增加至43个,它们具有哪些共同特点?在新的发展阶段被赋予怎样的期待?

陈耀:“千亿县”的共同特点,一是产业发展比较好,很多“千亿县”主要靠二、三产业发展,二、三产业占比达到70%以上,它们在产业结构上不断转型升级,像百强县排在前几位的,现在的产业早已不是传统的“低小散”污染产业,它们的产业层级都已经比较高,科技型新兴产业也不少;二是这些“千亿县”大多数在大城市周边,具有明显的区位优势,容易截留一些来自大城市外溢的产业和投资项目。

新的发展阶段,对“千亿县”的主要期待是引领县域经济高质量发展。这里有两个大的转型,一是绿色转型,尤其是很多工业强县,一定要走绿色发展道路,在达标排放、节能减排等方面要走在前面,尽可能把一些污染严重的产业逐步退出去,要配套建设好环保设施;二是数字化转型,跟上新一轮工业革命和产业技术变革的大趋势,在数字经济、智能化、网络化上走在前面,为传统产业数字赋能,同时推进数字产业化,发展一些新经济业态、新经济模式、新的场景应用,多做一些探索,使经济结构、产业发展能够符合未来发展的大趋势。

澎湃新闻:拥有自己的特色产业,是否是县域经济发展一条很好的路径?但又是否会形成对个别产业的过度依赖?如何“未雨绸缪”?

陈耀:对县域一级的产业发展,国家鼓励形成各具特色的优势产业,如“一村一品,一镇一业”。一个县主导产业不要搞太多,集中有几个特色产业,要更专业化,形成专业化特色产业集群,因为县域本身可供发展的空间不大,不要求门类齐全、自成体系,要求专,聚焦特色产业,做大做强。

至于县域对某类产业形成依赖,我觉得会有这样的问题,比如县域集中发展某些产业,一旦市场发生变化,会导致全县发展的一些困难,特别是县财政和就业的压力。如何未雨绸缪?根据县域的规模大小,按照主导产业产品的全生命周期和市场变化,可以适时培育发展一些接续替代产业,特别是资源依赖型产业,都会面临资源枯竭后的问题,所以要提前谋划,避免“矿竭城衰”。

但除了资源型产业以外的其他特色产业,倒不用过分担心县域对产业的依赖问题,而更应该聚焦产业够不够“特色”,要靠不断的技术创新支撑产业发展,把“特色”做足做强,不仅“人无我有”,更要“人有我优”“人有我强”。没有衰落的产业,只有衰落的技术,不断地技术创新、产品创新、工艺创新,才能保持特色产业之树常青,才能使县域经济保持不竭的动力和活力。

澎湃新闻:谈了很多经济基础比较强的县域,对于一些资源禀赋一般、产业基础薄弱的县域,它们的未来又在哪里?该如何找到自发展路径?

陈耀:缺资源、产业基础薄弱、甚至区位比较偏远的县域,在发展上确实困难一些,但是现在也有很多这种成功案例,偏僻地方一样吸引到投资,吸引到人才。

首先,要找准定位,数字经济时代,新一代信息技术让区位的重要程度相对以前有所下降,加上交通基础设施的改善,偏远地方如果早早确定好方向,明确思路,依然能够发展好,建议可以通过调研,找相关专家,对县域发展进行中长期谋划。每个县域都可以找到切入点,找到自己的独特优势,没有独特优势,还有比较优势。

其次,县域发展应该在两个方面着力,一是建好营商环境,包括硬的基础设施和软的公共服务,补齐短板,把优势发挥出来,“筑巢引凤”;二是大力招商引资,其实有很多路径,有一些是技巧性的,比如县域可以通过一些渠道,包括从县域走出去的、过去到访过的一些能人、名人、有资源的企业家,发展一些“无中生有”的产业,现在有一些县域虽然资源禀赋不好,但引入一些数据中心,都是可以的,关键在找到一个带动效应、关联效应强的产业,成为突破口。

澎湃新闻:县域在吸引人才方面具有一定的劣势,在各地都在进行“抢人大战”之际,县域如何打好差异化竞争?

陈耀:缺人的问题,是县一级最大的困扰。县域在吸引人才方面,总体肯定不如城市,但是在县域之间的比较,还是可以找到一些优势。

县域吸引人才要靠产业特色和公共服务品质。建议瞄准回乡的青年做一些重点招引,多提供一些就业机会,鼓励回乡创业的人才担当重任,使其能够看到成长提升的前景,同时,住房、教育、医疗配套要跟上,比如在住房条件上,可以建一些青年公寓、人才公寓,公租房和廉租房,让回乡人的基本生活条件有保障。

随着就业竞争日趋激烈,将来会有更多青年人涌入小县城,县域慢慢也会成新的就业热点地区,每一个县域要尽可能提供合适的条件,在“抢人”中找到自身路径。

(文章来源:澎湃新闻)

关键词: 县域经济

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